Orçamento do Estado 2001- um olhar crítico

O relatório de enquadramento do Orçamento do Estado para 2001 não podia ser mais claro quanto aos objectivos do Governo. Pode ler-se na página 10 do referido relatório "Constitui, por isso, objectivo central do Governo reforçar a política monetária, restabelecer a estabilidade macro-económica e financeira, normalizar as relações com os credores eliminando os atrasados acumulados nos últimos dois anos". Com este objectivo em mente, o Governo pretende "conduzir uma política de ajustamentos com coesão e solidariedade social, num contexto interno e externo desfavoráveis" o que " impõe sérias medidas de contenção e rigor que minimizem o défice público através de uma redução das despesas, em particular as correntes, e aumento das receitas através da melhoria das cobranças".

Espera o Governo conter a procura agregada através de políticas orçamental e monetária restritivas, com efeitos na diminuição das importações e portanto na melhoria da balança de transações correntes. E como o governo perspectiva um aumento das exportações induzido pela dinâmica da economia e um acréscimo substancial da ajuda externa, antecipa igualmente uma melhoria significativa das reservas externas do país.

Trocando por miudos, o Governo pretende, com este Orçamento, repôr os equilíbrios macro-económicos, reduzindo as despesas do Estado e das famílias, aumentando as receitas do Estado, e reduzindo as necessidades de financiamento do Estado, para que haja menos importação, menor endividamento e mais reservas em divisas.

A pedra de toque deste programa é a política orçamental. Como pretende o Governo executar uma política orçamental restritiva? Reduzindo as despesas e aumentando as receitasdo Estado, isto é , reduzindo o defice orçamental. Note-se que o relatório refere-se a uma redução da despesa e não à redução do ritmo de crescimento da despesa. Por mais de uma vez a "redução da despesa" é utilizada no relatório. Vejamos então o que dizem os números, para depois analisarmos a forma como o Governo pretende reduzir as despesas.

O quadro seguinte mostra a comparação entre as despesas totais previstas no Orçamento 2001 e as despesas realizadas no ano 2000.

DESPESAS DO ESTADO

UN: milhão de contos

Orçamento 2001

Despesas realizadas 2000

variação

despesas correntes

15,0

14,2

0,8

despesas de investimento

12,9

8,6

4,3

Total depesas do Estado

27,9

22,8

5,1

Fontes: OE 2001; relatório de enquadramento

 

Como se pode verificar, as despesas previstas no OE 2001 ascendem a 28 milhões de contos( na realidade a despesa global é de 29.7 milhões, da qual deduzimos 1.7 milhões de reembolso de empréstimos, para manter a consistência na comparação com as depesas efectivas de 2000), contra 22.8 milhões de contos de despesas efectivas de 2000, de acordo com estimativa do Governo apresentada no relatório de enquadramento. Ou seja, o Governo prevê gastar em 2001 mais 5 milhões de contos do que no ano anterior e mesmo assim considera que está a reduzir a despesa pública. No contexto caboverdiano, classificar de restritivo um Orçamento que prevê um aumento de 5 milhões de contos na despesa total do Estado é no mínimo um enorme exagero.

E como pretende o Governo reduzir a despesa pública? Vejamos em primeiro lugar as despesas correntes. Aqui também não há qualquer ambiguidade. Diz o Governo na página 11 do relatório de enquadramento " A reforma das bolsas de estudo, a revisão da política de preços de combustíveis e a limitação das despesas variáveis a nível das liquidações respeitantes ao ano 2000, constituem o eixo central da política de contenção das despesas correntes". Ou seja, o Governo pretende reduzir a despesa corrente do Estado, diminuindo as bolsas de estudo e reduzindo ou eliminando os subsídios aos combustíveis. Tendo em conta que os subsídios aos combustíveis beneficiam sobretudo o gás e o gasóleo cativo ( utilizado pelas centrais eléctricas, navios de pesca e marinha mercante, indústrias), os preços destes dois produtos aumentarão, e o Estado gastará menos. O mesmo se passará com as bolsas de estudo. Além disso, o governo assegura que irá redimensionar, reestruturar e racionalizar todas as estruturas e serviços públicos. Mas escusa-se a dizer como. É que redimensionamento normalmente aponta para redução de efectivos, e o Governo prefere não ser específico nesta matéria, como aliás acontece em relação às cobranças, como veremos mais à frente. O que já não se comprende é que mesmo assim ,mesmo com estas medidas, as despesas correntes previstas no Orçamento sejam superiores às despesas correntes efectivas de 2000, o que contraria directamente todas as declarações de intenção contidas no relatório do Orçamento.

O Governo não se fica por aqui nas suas intenções ( intenções contrariadas pelo próprios números do Governo) de reduzir as despesas. Na proposta de lei apresentada ao Parlamento, o Governo propõe-se conter com grande rigor as despesas de deslocações e combustíveis. Estas medidas foram amplamente publicitadas na comunicação social e consideradas como demonstrativas da real vontade de inversão da tendência despesista e esbanjadora dos Governos anteriores. Vejamos, então de que valores estamos a falar. O quadro seguinte é suficientemente ilustrativo.

ORÇAMENTO DO ESTADO 2001

UN: mil contos

 

valor

percent

Total orçamento funcion ( excl contas órdem)

16.505

100%

despesas combustiveis

39

0,2%

despesas deslocações e estadias

191

1,2%

Fonte : OE 2001 mapa II

 

Os combustíveis representam 0.2% e as deslocações 1.2% das despesas de funcionamento do Estado. A adopção de medidas nessas áreas é sempre desejável, e serve muito bem para propósitos propagandísticos, mas essas verbas não têm expressão orçamental. Não é por essa via que se reduzem as despesas do Estado.

Mas será que as medidas de cativação de algumas despesas variáveis, contidas na proposta de Lei do Orçamento, resolvem, o problema? Efetivamente, o Governo pretende cativar 15 % das verbas previstas para abonos variáveis, aquisição de bens e serviços, outras despesas correntes, e aquisição de bens de capital. Além disso, ficam cativos 10% das verbas para transferências correntes aos serviços autónomos, com excepção das que estão afectas aos serviços de saúde. Assim formulada parece uma medida de grande alcance. No entanto, os números exprimem outra coisa

OE 2001 - Verbas orçamentais sujeitas a cativação

Un: mil contos

 

valor

percent cativ

montante cativo

% orç funciona

abonos variáveis ou eventuais

321.490

15%

48.224

0,3%

aquisição de bens e serviços

895.309

15%

134.296

0,8%

outras despesas correntes

496.796

15%

74.519

0,5%

aquisição de bens de capital

82.093

15%

12.314

0,1%

transf SFA (excl serviços saúde)

1.864.192

10%

186.419

1,1%

Total

3.659.880

 

455.772

2,8%

Fonte : OE 2001, mapa II

O que se constata é que as verbas cativas ( não eliminadas, mas retidas e sempre passiveis de serem utilizadas) representam somente 456 mil contos, ou seja 2.8% de um Orçamento de funcionamento que ascende a 16.5 milhões de contos. Também não é por essa via que as despesas do Estado vão ser reduzidas. Tanto mais que a cativação das verbas não significa que não sejam utilizadas, tudo dependendo das pressões que venham a ser exercidas sobre o Ministro das Finanças e da sua capacidade de resistir a elas. Além disso, duvida-se da possibilidade prática da cativação de algumas dessa verbas. Por exemplo, nos abonos variáveis, estão inscritas verbas para pagar aos médicos que prestam serviços de urgência, e as participações dos funcionários aduaneiros e outros, as quais práticamente representam complementos salariais dessas categorias. Não é muito crível que o Governo pretenda congelar essas verbas.Por outro lado, também parece impraticável reter 10% das verbas para transferências aos serviços autónomos, sabendo-se que 90% das despesas desses serviços são encargos com o pessoal. Cativar 10 % das transferências é o mesmo que dizer que esses serviços autónomos ficarão paralizados. E nestes incluem-se serviços como o Estado Maior das Forças Armadas( 449 mil contos), a Polícia de Órdem Pública (687 mil contos), a Polícia Judiciária(89 mil contos), ISECMAR( 53 mil contos), ICASE (30 mil contos), IEFP ( 29 mil contos), ICM ( 24 mil contos) , entre muitos outros. Se o Governo tivesse realmente a intenção de reduzir as verbas acima referidas, em vez de cativar devia pura e simplesmente eliminar essas verbas do Orçamento. Desta forma, a sua declaração de intenção seria mais credível.

Se as declarações de intenção em relação à despesa corrente não têm correspondência nos números do próprio Governo, será que a aderência é maior no caso dos investimentos ? Estará o Governo disposto a reduzir os investimentos públicos, como forma de conter a procura agregada, diminuir as importações e ajudar a restabelecer os equilíbrios externos?

Nada mais longe da realidade. De facto, os investimentos previstos no Orçamento elevam-se a 13 milhões de contos, contra 9 milhões de contos efectivamente realizados em 2000 ( dados do relatório de enquadramento do Orçamento), ou seja, prevê-se gastar mais 4 milhões de contos do que no ano 2000. E como pensa o Governo garantir o financiamento dos 13 milhões de contos de investimentos? O quadro seguinte confronta os números apresentados pelo Governo relativos ao programa de investimentos e os números do Governo constantes do mapa de receitas, que também acompanha o Orçamento.

OE 2001 - financiamento programa investimentos

UN: mil contos

 

mapa programa investimentos

mapa de receitas do Estado

diferenças

ajuda alimentar

1.650

1.604

46

donativos directos

4.262

4.376

- 114

empréstimos

3.986

6.629

- 2.643

outras fontes nacionais

590

528

62

Governo

2.460

2.460

Total geral

12.948

13.137

- 189

Fonte : OE 2001, mapa I e mapa X

 

Em primeiro lugar verifica-se uma inconsistência nos números relativos à ajuda alimentar. No mapa de receitas o montante previsto é de 1604 mil contos, mas no mapa do programa de investimentos o montante da ajuda alimentar eleva-se a 1650 mil contos, sem nenhuma explicação.Os donativos directos que representam 4.376 mil contos no mapa de receitas, transformam-se em 4.262 mil contos no mapa do programa de investimentos. Os empréstimos, que no mapa de receitas representam 6.630 mil contos, são reduzidos para 3.986 contos no mapa do programa de investimentos. E o Estado aparece a colmatar a diferença de financiamento dos investimentos com uma contribuição de 2.460 mil contos, cuja origem não é explicitada. Este montante não pode vir do saldo corrente, que no Orçamento 2001 é de cerca de 700 mil contos. Ficam duas possibilidades. Ou o Governo pretende financiar as despesas correntes com empréstimos externos e internos, ou prefere evitar que se tenha uma ideia clara da dimensão do endividamento que pretende assumir no corrente ano para financiar a sua política expansionista de despesa pública. Recorde-se que o Paicv sempre criticou acerrimamente os Governos anteriores pela sua política de endividamento externo, e afinal aparece a seguir as mesmas pisadas.

Este obscurecimento transparece igualmente na forma como o Governo define a sua política de investimentos. Diz o relatório, em relação a este assunto, que "só foram incluidos no Orçamento do Estado para o ano 2001 projectos em curso e projectos novos com financiamento externo ( donativos) integralmente garantidos, que não exigem contrapartidas do Tesouro...". Não tendo o Governo apresentado os detalhes dos projectos novos, procurámos identifiar no programa de investimentos apresentado ao Parlamento, os programas que beneficiam de ajuda externa sob a forma de donativos ( directos e ajuda alimentar), e que não têm comparticipação do Governo, como uma aproximação. E o resultado é algo surpreendente. Os programas que respeitam essas duas condições representam apenas 873 mil contos, num Orçamento de 13 milhões de contos. Quer isso dizer que os projectos novos de iniciativa do Governo representam apenas 7% do programa de investimentos? E que os restantes 93% são projectos em curso deixados pelo Governo anterior? Significa isso que a quase totalidade dos donativos e dos empréstimos externos previstos no Orçamento, respeitam a programas e projectos do anterior Governo e que o actual Governo não conta ter projectos da sua autoria até ao fim do ano? É dificil acreditar que o Paicv, que ganhou as eleições com base em promessas de ruptura com as opções políticas do Governo anterior, proponha agora um Orçamento de investimentos baseado quase exclusivamente em programas e projectos do anterior Governo. Mesmo tratando-se de um ano e de um Orçamento de transição, como afirma o Governo, é pouco razoável acreditar que depois de quatro meses de preparação, não tenha sido possível ao governo identificar novos programas e projectos para todo o ano 2001. O Governo pode esclarecer esta questão publicando a relação de projectos novos que efectivamente consagrou na sua proposta de Orçamento de investimento.

Os números relativos à despesa pública são claros. O Governo tenciona gastar em 2001, mais 5 milhões de contos do que no ano 2000. Os efeitos desse excesso de despesas sobre os equilíbrios macro-económicos, em particular, o equilíbrio externo, são o inverso do que proclama o Governo- diz o Governo que a sua política orçamental restritiva vai diminuir a procura agregada e as importações, mas os números do próprio Governo traduzem o contrário, isto é, a procura agregada aumentará por efeito do forte crescimento da despesa pública, as importações aumentarão, induzidas pelo crescimento da procura, e os desiquilíbrios externos tenderão a agravar-se.

 

Se do lado das despesas a proposta de Orçamento para 2001 é fortemente expansionista, terá o governo compensado esse expansionismo com uma política fiscal contraccionista? De certo modo, a resposta é positiva. Efectivamente, o Governo prevê aumentar substancialmente as cobranças de impostos, através do agravamento das taxas de vários impostos indirectos que incidem sobre a despesa. O quadro seguinte estabelece a comparação entre as receitas correntes previstas no Orçamento 2001 e as cobranças do ano 2000, de acordo com a mesma fonte utilizada pelo Governo

 

Receitas correntes- sintese

UN: mil contos

 

Orçam. 2001

Realizado 2000

variação

%

1.Receitas tributárias

12.944

11.189

1.755

16%

impostos s/ rendimentos

4.551

3.992

559

14%

impostos s/ despesa

8.393

7.197

1.196

17%

2. Receitas não tributárias

2.437

1.385

1.052

76%

3. Total receitas correntes ( 1+2)

15.381

12.574

2.807

22%

Fontes : OE 2001; relatório de acompanhamento

 

Dois factos ressaltam à vista. Em primeiro lugar o aumento de 76 % das receitas não tributárias ( -25 % em 2000, de acordo com os dados do Governo), o que a concretizar-se será realmente um grande feito. O governo pensa realizar mais 1.05 milhões de contos de receitas não tributárias nas seguintes rubricas : rendimentos de propriedade (+476 mil contos), transferências ( +252 mil contos), taxas multas e outras penalidades (+19 mil contos), vendas de bens e serviços ( +75 mil contos) e outras receitas correntes (+230 mil contos). Note-se o peso dos rendimentos de propriedade. Considerando que os responsáveis de algumas empresas públicas importantes já as declararam em estado de falência, supõe-se que os lucros previstos no Orçamento respeitam às ex- empresas públicas privatizadas e onde o Estado detém participações. Por outro lado, o aumento previsto na rubrica transferências tem a ver com os descontos sobre os vencimentos dos funcionários, o que suscita alguma reserva em termos do aumento previsto.

O segundo aspecto a observar é o aumento previsto para a cobrança dos impostos sobre a despesa, um acréscimo de 1.2 milhões de contos em relação à cobrança de 2000, ou seja +17 % ( +351 mil contos em 2000, isto é +5%). Este acréscimo resulta de aumentos previstos na cobrança de direitos de importação ( +426 mil contos), impostos de consumo (+432 mil contos), emolumentos gerais (+244 mil contos), imposto do selo (+36 mil contos), outros impostos inidirectos ( +58 mil contos). O ponto importante a reter é que o Governo prevê este aumento significativo de cobranças, ao mesmo tempo que antecipa uma forte redução da taxa de crescimento do PIB, e a diminuição da procura agregada e das importações, em virtude daquilo a que chama política orçamental e monetária restritivas. Sabendo-se que a maior parte das receitas fiscais são cobradas através da tributação das importações, só se compreende um aumento tão importante das receitas dos impostos sobre a despesa se as taxas desses impostos forem agravadas. É esta a opção do Governo. Efectivamente, a proposta de Orçamento contempla o agravamento das taxas de direitos aduaneiros e imposto de consumo sobre a importação de águas, ar condicionado, tabaco, cerveja e viaturas. Além disso, prevê um agravamento de 14% nos emolumentos gerais ( de 7% para 8%), um agravamento de 14% no imposto do selo, e a triplicação da taxa ecológica ( de 1% para 3%). Esta é a via que o Governo escolheu para aumentar as receitas fiscais.

No entanto, ao longo do relatório de enquadramento do Orçamento, o Governo esquiva-se a fazer qualquer referência ao aumento das taxas dos impostos indirectos sobre a despesa. Esta atitude pode ser ilustrada por três citações, retiradas do relatório: "...impõe sérias medidas de contenção e rigor que minimizem o defice público através de uma redução das despesas, em particular as correntes, e aumento das receitas através da melhoria das cobranças"(pág 10) ; de forma mais explícita "ainda na lógica da contenção do déficit público, medidas serão tomadas no sentido de aumentar os recursos mediante a melhoria do sistema de cobrança dos impostos e aumento dos fluxos de recursos da cooperação internacional"(pág 11); e ainda " "contribuirão para este resultado esperado ( redução do défice orçamental) o crescimento zero ou negativo para todas as rubricas das despesas e melhoria no sistema de cobrança e administração fiscal bem como, combate à fraude e evasões fiscais"(pág 12). Como se pode ver, é sempre questão de aumentar as receitas pela via da melhoria do sistema de cobrança, não do aumento das taxas dos impostos sobre a despesa. O Governo não teve dificuldades em explicitar, no relatório, a forma como pretende "reduzir" as despesas públicas. Mas no que concerne ao agravamento dos impostos sobre a despesa, prefere não chamar as coisas pelo seu nome. O Governo sabe que o aumento das taxas de impostos sobre as despesas irá refletir-se directamente nos preços, em particular nos preços dos produtos importados, e portanto na taxa de inflação. Sabe também que o aumento dos emolumentos gerais e da taxa ecológica, tal como formulada, irá afectar todos os produtos importados, incluindo os de primeira necessidade. Sabe, igualmente, que quando estava na oposição, nunca deixou de criticar com veemência qualquer agravamento dos impostos sobre a despesa, com base no argumento de que os principais prejudicados são as camadas mais pobres da população. E afinal, faz exactamente o que antes criticou. É natural que não queira ser muito explícito neste assunto.

Esta atitute de grande discrição em certas matérias, repete-se em relação à política de rendimentos e preços, isto é, em relação à política salarial. No relatório de enquadramento a que temos vindo a citar, o Governo refere-se de forma explicita à gestão da dívida pública, à política de investimentos, às despesas correntes, ao financiamento externo, ao défice público, à política monetária,à inflação, às reservas externas, ao emprego, mas nenhuma linha é dedicada à política salarial para o ano 2001. A nosso ver, esta atitude resulta da mesma lógica da recusa em explicitar a política de agravamento fiscal. De facto, é principalmente pela via da contenção salarial e do aumento dos impostos sobre a despesa que o Governo pretende reduzir a procura, e por essa via as importações, reduzindo as pressões sobre as contas externas. Trata-se de uma opção possível em certas circunstâncias. O que se compreende mal é que esta política não seja explicitamente assumida por quem a pretende executar. Possivelmente, isso deve-se ao facto do partido do poder ter sido sempre fortemente crítico em relação a soluções semelhantes adoptadas no passado. Mas de qualquer maneira, não parece ser uma atitude aceitável.

Globalmente, a política orçamental prevista no Orçamento 2001, quando comparada com a execução orçamental do ano anterior, está longe de ser uma política restritiva. Para atingir os objectivos preconizados, pela via da contenção da procura agragada, seria necessário limitar verdadeiramente a despesa pública, e eventualmente adoptar medidas mais fortes no domínio dos impostos. Por isso, considera-se pouco provável que os objectivos de melhoria dos equilíbrios macro-económicos sejam realmente alcançados, como se pretende.

José Tomás Veiga